【張敏】“袁氏當國”時期的央地軍政關系析論

欄目:《原道》第36輯、思想評論
發布時間:2019-09-12 00:24:45
標簽:軍政集權、央地軍權關系、現代國家建設、袁世凱

“袁氏當國”時期的央地軍政關系析論

作者:張敏(河南大學法學院副教授,法學博士)

來源:《原道》第36輯,陳明、朱漢民主編,湖南大學出版社2019年4月出版

時間:孔子二五七零年歲次己亥八月初三日辛丑

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(《民國經世文編》,北京圖書館出版社2006年出版)

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內容提要:央地軍政關系的明晰是現代國家建設的核心問題,國家治理體系和治理能力現代化要求處理好中央與地方的利益沖突。

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本文通過分析“袁氏當國”時期的軍政危局及其原因,探究當時軍政集權的實踐與成效,剖析其失敗與影響,進而思考民初袁氏軍政集權成敗的歷史教訓:軍事集權是實現國家治理現代化的必經之路。

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軍事改革需要國家領導者和政治精英共同的智慧和經驗,進行長期的努力。后發現代化國家更需要在中央軍事集權的前提下,進行央地適度分權,發揮中央與地方兩個積極性,需要防止地方主義的政治分裂,整合社會資源,增強國家認同,其分權方式應通過法治化實現。

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現代國家的大眾參與要素要求充分發揮大眾的政治參與,以大眾為基礎的社會團體在中央與地方之間形成緩沖地帶,促進央地權力在法治框架內良好運行。

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關鍵詞:央地軍權關系;現代國家建設;軍政集權;袁世凱;

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一、民國初年軍政危局及其成因

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民國初創,地方各省宣布獨立并先后建立了軍政府。最先獨立的15個省份中,由軍人擔任都督的比例高達70%,最高軍事領袖都督集軍政、民政、財政大權于一身。

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中國傳統的中央集權被打破,走向地方分權。這些都督繼承了原先省政權力一元化傳統,集中全省軍權與民政(行政)權,形成對抗中央的強大地方合力。[①]

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1912年年底省政府在自己轄區內的財政權和人事任免權是很廣泛的。這些省維持著獨立或半獨立的地位。多數省政府不僅不受北京的控制,而起還能積聚足夠的力量阻止下級行政單位分裂出去。形成有勢者問鼎中央,無勢者退保地方的局面。

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(袁世凱)

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此外,袁世凱政府的行政用人權受到地方政府的抵制。1912年秋,袁世凱試圖行使任命各省文職官員的權力,但是被各省認為是干預省內部事務的行為,遭到了激烈的抵抗。彼時軍政危局的成因如下:

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首先,科舉制的廢除使文官統治式微。中國傳統社會中,奉行文官之治,士為四民之首,并結合科舉制度進行文官統治,以文制武。

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清末科舉制的廢除切斷了士人進入政治體系的途徑,士的地位一落千丈,傳統文官統治漸趨勢微,打破了中國傳統政治中的統治模式“民有、士治、民享”,而“新的職業官僚養成體制缺乏,使政治系統的常規社會來源枯竭,原來處于邊緣的各新興社群逐漸進據政統。”

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故此,近代軍人、職業革命家等崛起。[②]在由傳統仕途向現代化仕途過渡過程中,軍隊則成為晉升的階梯。

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其次,越是社會動蕩時期,軍人的作用越大。內憂外患的政治背景下,軍人地位得以提升。自太平軍興以來,地方軍事勢力興起,以湘軍、淮軍為典型的各省督撫集軍政大權與民政大權于一身。

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清末中國歷“三千年未有之變局”,中國被裹挾到現代化進程中,面臨外敵入侵,有識之士著手變革,變革從器物入手,進行槍炮船劍的生產制作,發展洋務運動。特別是甲午戰后,為救亡圖存,人們認識到強國之道在練兵,練兵在于國民尚武。

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梁啟超寫作《中國之武士道》以喚起民眾尚武精神。清末權力中心下移,清政府1901年發布上諭,裁汰舊軍制,編練新軍,進行軍事現代化建設。國家軍事主義得以強化,軍人地位得以提升。

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官方對軍人地位的認可在1911年4月清廷的一份上諭得以體現,“軍人者,居國家最重之地,而亦為國家最優遇者”,“國之強弱惟在軍人,軍人之強弱惟視士氣。”[③]

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當時日本留學歸國,投身軍界,成為軍事首領乃至軍閥的很多。清末新政中編練新軍、發展軍事的政策,使得軍人地位逐漸加強。

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清末新政本來的目的是加強中央集權,但是卻培養了挖掘墳墓的新軍,辛亥革命的成功得益于新軍力量的崛起,辛亥革命本身就是中央權力削弱、地方權力加強的體現。而民初都督專權,通過軍事割據對中央政府造成威脅。

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最后,辛亥革命終結了王朝統治,傳統權威不復存在,新的權威尚未有效形成,也沒有建立起相應的文人政治或政黨政治,最原始的武力就成為左右政局的重要力量。

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各地設立了軍政府,由各省都督掌握掌握軍政大權。獨立后各地頒布的憲法文本中都規定了都督擁有軍政大權,一般不受制約。

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如1911年10月17日頒布的《中華民國軍政府暫行條例》第3條規定“軍令、軍務、參謀部自下級軍官以上,政事部自局長以上,均由都督親任”。第6條規定“凡發布命令及任免文武各官,均屬都督之大權”。

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1912年1月18日頒布的《蜀軍政府政綱》第2條規定“蜀軍軍政府建都督府一,立正、副都督各一人,以總攬軍務及凡百政務之大綱”。第6條規定“都督府為蜀軍軍政府最高機關。都督即為其代表,軍務、政務皆歸其主持”。

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《廣西軍政府組織約法》(具體頒布時間不可考證)第3條規定“廣西政府(廣義的)以都督及其任命之政務司與議會、法院構成之”。第23條規定“都督代表廣西政府,總攬政務”。類似規定廣泛存在于《江西省臨時約法》和《浙江軍政府約法》等地方性憲法文本中。

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面臨地方軍事勢力強大的局面,如何解決軍隊問題成為袁世凱苦思冥想的要事,都督擅權非但“違背了值得稱頌的以文制武的傳統,而且還通過軍事割據對中央政府造成威脅”。[④]

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就任總統的頭幾個月里,袁世凱不得不默認地方權力的強大。1912年6月,袁世凱承認了所有省都督的合法地位。但各省都督提出的更多要求,一再擴大地方權力,中央權力向地方分散。為了向中央聚集權力,中央政府不得不采取加強中央軍政集權的措施。

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二、袁氏軍政集權實踐及其成效

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面對強大的地方軍事主義,國內存在一股要求建立統一而集權的中央政府的訴求。1912年9月25日,北洋政府公布八項政綱,基本理念是采取中央集權主義,以統一國家。

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第一項政綱為“立國取統一制度”,第六項為“軍事、外交、財政、司法、交通,皆取中央集權主義,其余斟酌各省情形,兼采地方主義。”第七項“迅速整理財政”,第八項“竭力調和黨見,維持秩序,為承認之根本。”基于中央集權主義理念,彼時軍政界出現了軍民分治和撤裁都督的呼聲。

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首先,軍民分治的呼聲高漲。1912年4月10日,黎元洪發布《致袁總統論軍民當分治》的電文,指出軍民合治的十三大害處,并指出對中央集權的危害,

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即:“擁兵自重、易生反側”“爭城奪地,內訌不止”“割據一方,形同藩鎮”,稱只有將軍務和民政分開才能解決督撫專權,“民政長綜攬政綱,必須臧諸議會,命諸政府。凡現設各司局,除路航郵電鹽稅海關應劃歸政府,不立專政。

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司法獨立,直隸中央。其余之政,概歸民政長管轄,以一事權。財政一司,樽節核計。綜一省收支之款項,交會議決,而歲納其英,庶可以統一政權。維持國力。至每省定一都督,專轄軍隊,悉歸中央委任為制。一除干預政治。擅舉軍官之弊。”[⑤]

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(黎元洪)

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湖北省在黎元洪的帶領下率先施行了軍民分治,袁世凱在《復黎副總統函》中稱,“軍民分權,古今通義”,“來電深鑒軍人柄政之弊,擬將軍務民政,厘然分途,自鄂首倡,以資表率。”[⑥]

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隨后,袁世凱著手軍民分治之事。對此,徐勇教授的評價是,“其動機固然是針對革命暴動中活躍的軍人政治現象,但其思想源流與追求不乏文治主義的傳統政治文化因素。”[⑦]

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國民協會共和黨在《主張軍民分治文》中主張軍民分治,并把軍民分治和中央與地方財政分權結合起來,認為中央與地方財權的明確有利于軍民分治。

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“都督統兵,省長理財,職權既分,責任尤重。或慮餉項無著,可請國務院就各省原有賦稅,指定某項劃歸中央,某項劃歸地方。不必問性質如何,但求合目前各省軍事民事之實費,待國會議決分劃,再為更正。

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其屬之中央者,不準移充民事之用。如是,則本省有中央之收入,即都督有軍事之費用。事實上既無窒礙,軍民兩政,自無不可分之理。”[⑧]

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共和建設討論會也支持軍民分治,“軍民分治,非僅建國良方,蓋亦救亡要策。……軍民一日不分治,則政治一日不統一。政治一日不統一,將民事一日不理。

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民困一日不舒,民亂一日不靖,然蕭墻伏蘗,外患交乘,大局不堪設想。蓋以法理論,軍民以分治為宜,以今日時勢論,軍民尤以分治為宜。”[⑨]

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其次,撤裁都督的呼聲高漲。基于對列強瓜分中國的危機意識,反對軍閥、要求建立統一的集權政府的呼聲高漲。

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時人指出國家統一的前提是裁都督,最為典型的是李大釗。他指出“都督一日不裁,國權一日不振,民權一日不伸。”[⑩]并指出,解除軍法、擁護憲法、鞏固國權、伸張民權、整頓吏治必須裁撤都督。

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首先,解除軍法不可不裁都督,都督是暫時的軍職而非永久的政職。自辛亥革命到南京政府成立并宣布《臨時約法》是軍法時代;自宣布《臨時約法》到宣布憲法是約法時代;現在國會已經成立,憲法行將頒布,就已經由約法時代漸入憲法時代了。都督是軍法時代的產物,約法時代就應該軍職退居本位,歸還政權。

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其次,擁護尊嚴憲法不可不裁都督,“跳梁違憲者,實不在總統,而在都督也,不在中央,而在地方也。且政府違憲,制以都督,都督違憲,又將奈何?都督而以抗拒中央為能事,邦分離析,蕭薔構禍之媒也。”

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第三,鞏固國權需要裁撤都督,“革命之初,各省宣告獨立,都督之權,殆皆自滿清政府攘奪而來者,故其實權在握,集政權、財權、兵權而一之,儼然聯邦專制君主也。

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自由借債,自由加賦,收支動用,罔有準則,刮民肉血以自肥,削民脂膏以濟黨,財政源流,紛如亂絲……中央政令,不出都門,割據隱成,劃疆而守,此畛彼界,疼癢不關,接壤鄰封,勢成敵國,外禍乘之,國其不永厥祀矣!”

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第四,伸張民權不可不裁都督。“都督既可以上抗中央,從而賤視其治下之民微若蟻蛭,淫威肆虐,為所欲為。!”

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第五,整頓吏治不可不裁都督。“軍興以來,吏治日弛,上下推諉,百務俱廢。……此裁撤都督,更不可一日緩也!”

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針對日益高漲的軍民分治和撤裁都督的呼聲,立法機關也展開了討論。1912年5月30日,農林總長宋教仁在國務院會議上,提議關于官制、行政、裁兵、理財的辦法,刊載于1912年6月2日的《民立報》,主張實行軍民分治,集中軍政財政于中央政府,并列出十二條相關辦法,包括“都督改為專管軍隊之官,直隸于總統。

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(宋教仁)

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其任免及軍餉均有中央政府主之”;“另設地方行政長官,隸于內務總長,其任免由總統,其行政費用由地方稅支辦”;“以清政府時代原有兵額為度,裁汰軍隊”;“裁兵時,軍人可分別給以官銜并年金”。[11]

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政治實踐中,也隨之出現了一系列加強中央軍政集權的舉措。第一,實行軍民分治,削弱地方都督勢力。辛亥革命后,在獨立各省區中,一般由都督同時掌握民政和軍政,被稱為“軍民合治”。軍民合治導致了督撫專權,增加了地方對抗中央的能力。

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為了削弱集財權、軍權于一身的地方力量,袁世凱政府首先推行軍民分治,以軍民分治虛化都督權力,削弱軍人對地方行政的影響。他提出“現當外官制未定之前,擬先變通辦法,所有南方各省一律添設民政長一缺,專理民政,與本地都督劃清權限”。

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在實行軍民分治的措施時,政府同時進行省制改革,袁世凱要求省制改革貫徹“軍民分治”和中央集權的原則。在省制改革中,縮小行政區劃范圍,使地方各省的勢力分散。

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1914年5月,北京政府正式公布省、道、縣官制,將省民政長改為巡按使,并明確規定巡按使可監管轄巡訪營和警備隊。用文官兼管軍務的辦法打破地方軍事權力的集中,一方面加強對地方軍隊的監管,實現中央軍事集權;另一方面,避免帶兵長官與地方行政權力結合,防止形成藩鎮坐大,形成割據之勢。

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同時,一再申令全國陸海軍務必服從中央,發布禁止軍隊參與政治的命令。為確立統一的地方政府系統,袁世凱宣布所有的地方政權必須按固定模式組成,頒布了建立文職人員考試制度的法令。

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第二,撤裁都督,收回人事任命權。袁世凱繼任大總統后,確認了各省獨立的現狀,命令東三省、直魯豫甘新疆等省按獨立省之例,將總督、巡撫一律改成都督,將咨議局改為臨時省議會。隨后,通令各省維持現狀,不得自行選舉都督。

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1912-1913年各省督撫改為都督、民政長,中央集權與地方分權的爭論仍持續存在,最終爆發以湘、粵、贛三省為主二次革命,袁世凱對之進行軍事鎮壓,并解散了國民黨,致使二次革命后省區地方勢力明顯衰退,除了西南六省,大部分地區由袁世凱政府占領并統一。

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為了進一步削弱地方勢力,袁世凱撤裁都督,收回人事任命權。袁世凱派心腹倪嗣沖、龍濟光、李純取代國民黨實力派所擁有的安徽、廣東與江西三省。

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對于南方的非袁派都督陳德全、孫道仁、譚延闿、蔡鍔、朱瑞、黎元洪予以撤換。為了分割省級軍事長官的權力,增設新的職位。1913年12月,袁世凱下令增設“護軍使”職位,撤銷總統軍事處,成立陸海軍大元帥統率辦事處負責一切要政。

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1914年6月30日,袁世凱將各省都督一律裁撤,并在北京設立將軍府,安置閑散將軍,以前的都督改稱為將軍,只負責督理本省軍務,至此,地方軍事力量得以約束甚至重挫。

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第三,省長簡任,廢除地方自治。省長簡任問題,即省長是由中央政府任命還是民選的問題。民初關于省長任選問題展開了大討論,反對省長民選者認為,省長民選會破壞國家統一;反對省長簡任者認為,省長簡任會增強中央勢力而削弱地方政治勢力。

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為了削弱地方政治勢力,防止省長民選代表地方利益而威脅中央政府,袁世凱政府提出“省長簡任”,并規定在省制改革方案中。1914年2月3日,袁世凱通令全國,停辦各級自治會。2月6日,下令停辦京師自治會,2月28日,下令解散各省省議會。

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袁世凱政府軍事集權舉措具有一定的合理性。在萬國競爭的時代,只有具備強大的社會資源汲取能力和調動能力的現代國家才能生存與發展,而這樣的現代國家一定是現代集權國家。

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在中央與地方關系上,無論采取何種權力分配制度,對軍隊的籌備和軍事戰略的謀劃無疑都應該屬于中央政府。以強大的北洋軍事力量做后盾,袁世凱中央軍事集權的舉措取得了一定成效。

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第一,實施軍民分治和裁軍措施,加強中央軍事權力,削弱了地方軍隊的發展規模,一定程度上遏制了地方分裂勢力。

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軍民分治,以及巡按使管轄巡防營和警備隊等措施都加大了中央軍事集權。段祺瑞贊同民初的裁軍與整軍,以恢復地方秩序。1912年5月13日段祺瑞在參議院介紹軍事改革規劃要點時,強調“消納軍隊以恢復地方秩序,……總以解散后地方不至生種種危險為斷。”[12]

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第二,關于省長任選問題,高一涵指出省長的任選不是國家統一與否的核心所在,職權分配才是影響中央與地方關系的核心所在。

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“國家統一與否乃法律上職權分配之問題,非形式上官吏發生之問題,果能使國權省權調劑適當,則即省長來之中央,既不能于確定權限而外復有所增,然則省長即來自民間,又胡能于確定權限制中,別有所減。”[13]

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而省長簡任確實對于中央軍事集權有一定的助益,有利于中央政府權威的建立,且一定程度上遏制了地方主義的發展。

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最后,一個國家只有放在世界中,面對外敵時,才能體現其本質。在國際上,袁世凱政府比南京臨時政府獲得了更多的支持。通過中央軍事集權的舉措,央地權力聚散關系在形式上體現為正常化,呈現為權力聚集趨勢。

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二次革命后,省區地方勢力明顯衰退,反對袁世凱中央集權的呼聲也漸趨減少。南方各省雖然處于袁世凱的勢力范圍之外,但是各省也基本上實現了內部的統一。袁世凱通過武力控制了北方的省,在這些省內實現了政治權威的統一。

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三、袁氏軍政集權的失敗與影響

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民初的中央政府軍事改革旨在加強中央軍事權力,削弱地方軍事權力,其集權措施遭到了地方政府的反對。中央軍事集權不僅沒有實現權力聚集,反而加強了中央與地方之間的矛盾,使央地權力關系處于緊張狀態,并最終導致二次革命的爆發,使中央集權與地方分權主張者的斗爭達到最高。

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當時的韓玉辰議員對護國運動的評價是,“西南起義表面上雖為反對帝制,實亦中央與地方、集權與分權之爭而已。”[14]

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就此而言,袁世凱的中央軍事集權改革并沒有達到預期目的。袁之后因缺乏一個強有力的領袖形成政治均勢最終導致軍閥割據局面,也證明了袁世凱中央軍事集權的失敗。

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對軍民分治方案,地方都督和革命派大多持反對態度。第一個表示反對的是江西省都督李烈鈞,他于1912年4月18日發表通電強調,革命有軍政—約法—憲政三時期,革命后進行改革的前提是“兵權保秩序”,“都督一官應統攬一省之治權”。

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廣東都督胡漢民在5月25日發表通電,指出,當前中國內治尚待完善,不能驟然實行軍民分治,將權力集中于中央,而應給以后集權留有余地。為此,他提出了“有限制的集權說”,即將立法、司法兩權集中于中央,行政權則應適當授權于各省,留待將來集權。

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對此,李烈鈞、安徽都督柏文蔚等立即響應,并與各省都督聯絡,互通聲氣,以共同抵御袁世凱的軍民分治。[15]

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(蔡鍔)

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蔡鍔也反對軍民分治,認為都督民政長分立與督撫并設無太大區別,“軍事區域當視地方形勢為之區劃,而不能與行政區域同其范圍,故每省設一都督,一民政長,其制必不能久存。”[16]

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九省都督聯合發表《反對軍民分治文》,認為“軍民分治”是和平時代的規范制度,在當前非常的政治時代不可輕易實行軍民分治。

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“但按之各省目下情形,則有驟難奉行者,蓋欲行軍民分治,有先后須籌辦者三事。”即:一,劃定國稅與地方稅,且國稅收入,足供軍餉全額之支出;二,地方警察,普及全國且有效運行;三,國基穩定,不受宗社黨煽動影響。

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原因在于:第一,軍興以后,兵餉銳增,兵餉支出占各省總支出的80%,少的也要占到60%-70%,正因為當前財政軍事屬于一人,都督審時度勢,才勉強維持。

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第二,現在各省秩序尚未恢復,治理社會治安本來屬于民政范疇,但因地方警察尚未設置周全,不得不借助于地方軍隊維持秩序。軍政民政屬于一人才能收指臂之用。若二者分立,則相互牽制,不能迅速赴戎機。

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第三,民國初創,要警惕宗社黨的反動行為,這需要軍民一體,防止宗社黨和軍隊勾結。因此,在當前國家秩序尚未穩定,外患步步相逼的情形下,更需要內外相互扶持,不可再起紛爭引起禍亂。“在中央宜審慎事勢,勿輕立窒礙難行之制度,各省宜以扶植中央信用為主旨。”[17]

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四川軍政界發表《致大總統及各機關論軍民分治》,表示反對,“四川軍民兩政,有礙難分劃者,當邀大鑒論等反復細思。”舉出地方安全、維持軍隊、經營藏衛、聯絡成渝等理由,以示“四川特有之關系”。[18]現實中各省都督實際并未采取軍民分治,而大都集地方行政和軍權于一身。

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袁氏軍政集權最終失敗的原因,主要有以下四點:

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第一,袁世凱政府缺乏合法性基礎。中國傳統歷史上的皇帝是權力和權威一體的,合法性的基礎建立在傳統權威的基礎上,而民初時的中央政府合法性問題存在爭議,袁世凱一方認為是基于清帝遜位,革命黨人認為政府的合法性基于革命,最終袁世凱政府雖然在權力角逐中獲勝,取得權力,但是卻難以具有權威。

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(中華民國第一屆國會開幕)

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對于清帝遜位詔書,后人認為袁世凱的權力基于清帝授權,來源于權力轉移,其實既然革命推翻了帝制,那么皇帝的遜位詔書怕是很難存在效力。

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第二,地緣政治的影響,地方抵制中央的行政聯系。基于路徑依賴原理,中央政府的滲透性危機在袁世凱時期仍然存在。同時,地緣政治是中央政府存在滲透性危機的另一個重要原因,自太平興軍以來,作為獨特的地理、文化和行政區域,省的地方勢力日益增強,逐漸擺脫中央政府的控制。

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在加上“中國南方和北方之間在天氣、經濟和歷史上難以消除的差別”。[19]南北方的共識型認同度比較低,使袁氏當國時期的中央政府仍然存在滲透性危機。政府的政策不能很好地貫徹到地方。

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出于對袁世凱的不信任,有些省拒絕并抵制恢復與中央的行政聯系。邊遠地區的省,如外蒙古和西藏,更是有脫離中國政府的傾向。

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第三,袁世凱中央軍事集權有個人目的,遭到地方勢力的抵制。中央軍事集權是為了增強中央政府權威,維護國家統一而為,具有一定的合理性,但袁世凱政府中央軍事集權的過程中卻夾帶了私人目的,裁撤都督被用作對付國民黨派的工具。

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1913年5月17日,袁世凱下令剝奪黃興陸軍上將軍銜。6月,袁世凱以李烈鈞、胡漢民、柏文蔚曾于5月5日通電反對“善后大借款”,不服從中央為借口,下令撤了他們的職。因此,袁世凱裁撤都督的行動遭到抵制。

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第四,帝制選擇是促使其中央集權措施最終失敗的根本原因。民國初年,適應社會各界加強中央集權的政治訴求,加強中央軍事集權,有一定合理之處。

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特別是試圖通過中央軍事集權實現國富民強,擺脫列強奴役的局面。但是袁世凱卻利用中央軍事集權實現個人集權,帝制的選擇違背了歷史發展潮流。

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袁氏軍政集權失敗帶來了重要的影響。首先,地方勢力的反彈,聯邦制、地方自治在理論和實踐得到了進一步發展。軍民分治和裁撤都督的行為招致地方勢力不滿甚至抵抗行為。特別是二次革命失敗后,袁指斥國民黨人“貌襲聯邦各制,以遂其破壞統一之狡謀”。

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以后,袁氏大權獨攬,各省政權多被北洋系宰制,國民黨被取締,其他黨派的活動也受到限制,引起了人們的普遍不滿。袁世凱對國民黨采取的暴政,激起了思想輿論界的反彈,就連以前抵制聯邦制的進步黨人也進而轉變為主張擴大各省的自治權。

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其次,地方主義進一步發展為軍閥主義。袁世凱試圖通過軍人政治的手段扭轉自清末以來的政治分裂態勢,但是最終并沒有解決政治權威問題。而袁世凱在對民主共和制失望后,回歸傳統集權的帝制之路,其背離民國法統的行徑招致全國的反對。

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在袁之后,呈現政治力量多元化和軍事力量均勢化的局面,各地方實力派均以統一中國為借口,對抗中央,最終走向軍閥割據,央地權力關系呈現為無序狀態。

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“軍閥之間的斗爭、國會內部政治家的斗爭和軍閥與政治家的斗爭等經歷了一系列的階段,其總的趨勢是國會的不斷削弱和國家的分裂。”[20]

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最后,央地權力聚散關系由權力聚集轉變為權力分散狀態。在袁氏當國時期,基于袁世凱個人強勢的個性及其采取的一系列的中央集權舉措,一定程度上遏制了地方勢力的發展,防止了國家的進一步分裂,央地權力聚散關系表現為權力聚集狀態,呈現出一種好的發展面向。

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但是,在袁氏背離了法統,中央軍事集權失敗后,反而招致了地方勢力的反彈,使央地權力聚散關系呈現為由權力聚集趨勢轉變為權力分散狀態。一定程度上,袁氏的軍事集權措施加劇了地方對中央的離心力。

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四、袁氏軍政集權的歷史殷鑒

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百年后再審視袁氏軍政集權,最值得后人思考如何處理現代國家建設和軍事集權的關系。姑且無論其成敗,但就其在現代國家建設中繼續軍事改革與集權的指向而言,是值得肯定的。

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首先,國家在立憲建國中具有獨立自主性,中央軍事集權是現代國家建設的核心所在。現代國家建設以政府能力為前提,能力薄弱的政府不能有效應對復雜的國內外政治局勢。

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“經濟發展和政治能力都需要制度基礎的不斷創建”,[21]而政府能力一般是指中央政府的能力,中央政府能夠超越地方利益,致力于國家整體發展。

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中央政府能力一般體現在行政能力、財政能力和軍事能力等方面,中央軍事能力的提高直接決定了現代國家建設的效率,因此,一般的民主國家都是中央軍事集權的國家。

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集權是成功實現現代化的前提,軍事集權對于現代國家建設無疑是重要的。“國家相對于支配階級具有自己獨立的自主性”。[22]

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其次,轉型期的軍事實力是政治博弈中的核心,軍事力量的建設應長期堅持。袁世凱中央軍事集權措施得以開展的一個重要原因是,在辛亥革命后革命派對形勢判斷失誤,解散了軍隊。

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革命派基于理想主義,對革命成功后的形勢判斷失誤,拋卻革命建設,缺乏對北洋軍閥構成制衡的軍事力量。孫中山認為民族、民權已經成功,應進行民生主義建設。

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自臨時大總統任上解職,就投入發展實業,進行鐵路建設。而臨時政府北遷后,革命派的領導人之一黃興任南京留守,掌握著數十萬軍隊,本來可以對袁世凱軍事力量形成一定的制約,但他在不到3個月的時間內,匆匆撤裁了南方數十萬軍隊。

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(二次革命形勢圖)

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出發點是維護國家統一,認為統一政府既然已經成立,就不能留南京留守府的軍隊,致使南北方相互猜疑,損害國家統一。且“將來政治競爭,但能以政見相折沖,不愿以武力相角逐。”[23]

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到1912年5月31日,袁世凱趁機裁撤了南京留守府,自此以后,革命派失去了軍事實力,而袁世凱北洋派的軍事實力形成了獨大局面。究其原因,汪朝光認為“他們受中國傳統文化的影響,自覺功成身退為政治家之理想境界”。[24]

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而今天看來,國家軍事力量的建設是一項應予長期堅持的事業。百年前的國家轉型期中軍事實力是政治博弈的核心,百年后的今天,我國仍處于轉型期,在世界列國競爭的時代,中央軍事力量的建設不可輕言放棄。

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最后,國家治理體系和治理能力現代化要求處理好中央與地方的利益沖突,軍事集權是實現國家治理現代化的必經之路,軍事集權能夠使國家在國際競爭中具有實力保障,同時,使國家能夠防止地方主義的政治分裂,整合社會資源,增強國家認同。

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后發現代化國家更需要在中央軍事集權的前提下,進行央地適度分權,其分權方式應通過法治化實現。使地方政府積極參與國家治理,發揮中央與地方兩個積極性。

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現代國家的大眾參與要素要求充分發揮大眾的政治參與,以大眾為基礎的社會團體在中央與地方之間形成緩沖地帶,促進央地權力在法治框架內良好運行。民初袁氏政府軍事集權成敗告訴我們,軍事改革需要國家領導者和政治精英共同的智慧和經驗,進行長期的努力。

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注釋:

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[①] 劉峰搏:《從地方軍系的發展看民國時期中央與地方關系的演變》,《社會科學輯刊》2004年第6期。

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[②] 羅志田:《中國文化體系之中的傳統政治統治》,《戰略與管理》1996年第3期。

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[③] 熊志勇:《從邊緣走向中心:晚晴社會變遷中的軍人集團》,天津人民出版社1998年版,第59頁。

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[④] 馮兆基:《軍事近代化與中國革命》,郭太風譯,上海人民出版社1994年版,第294頁。

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[⑤] 黎元洪:《致袁總統論軍民當分治》,《民國經世文編》,北京圖書館出版社2006年版,第2042頁。

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[⑥] 袁世凱:《復黎副總統函》,《民國經世文編》,北京圖書館出版社2006年版,第2043頁。

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[⑦] 徐勇:《近代中國軍政關系與“軍閥”話語研究》,中華書局2009年版,第180頁。

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[⑧] 國民協會共和黨:《主張軍民分治文》,《民國經世文編》,北京圖書館出版社2006年版,第2046頁。

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[⑨] 共和建設討論會:《主張軍民分治文》,《民國經世文編》,北京圖書館出版社2006年版,第2046-2047頁。

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[⑩] 李大釗:《裁都督橫議》,《民立報》1913年6月1日。

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[11] 《關于官制行政裁兵理財之辦法》,《宋教仁集》,中華書局2011年版,第398-399頁。

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[12] 轉引自徐勇:《近代中國軍政關系與“軍閥”話語研究》,中華書局2009年版,第181頁。

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[13] 高一涵:《省權與省長》,《憲法公言》1916年11月20日,第8頁。

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[14] 吳宗慈:《中華民國憲法史》,于明等點校,法律出版社2103年版,第345頁。

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[15] 谷麗娟:《中華民國國會史》,中華書局2012年版,第379-380頁。

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[16] 《致袁世凱及各省都督電》,《蔡松坡集》,上海人民出版社1984年版,第498頁。

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[17] 九省都督:《反對軍民分治文》,《民國經世文編》,北京圖書館出版社2006年版,第2047—2049頁。

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[18] 四川政界軍界:《致大總統及各機關論軍民分治》,《民國經世文編》,北京圖書館出版社2006年版,第718頁。

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[19] 費正清主編:《劍橋中華民國史》,章建剛等譯,上海人民出版社1991年版,第383頁。

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[20] 費正清主編:《劍橋中華民國史》,章建剛等譯,上海人民出版社1991年版,第386頁

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[21] 杰克曼:《不需暴力的權力——民族國家的政治能力》,歐陽景根譯,天津人民出版社2005年版,第52頁

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[22] 西達·斯考切波:《國家與社會革命》,何俊志等譯,上海世紀出版社2007年版,第31頁。

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[23] 湖南社會科學院:《黃興集》,中華書局1981年版,第141頁。

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[24] 汪朝光:《民國的初建(1912-1923)》,鳳凰出版傳媒集團、江蘇人民出版社2007年版,第26頁。

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責任編輯:近復

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